Praktisches Verwaltungsrecht

Handbuch des Sächsischen Verwaltungsvollstreckungsrechts

2. Auflage 2014

Die Vorabentscheidung des EuGH zum Führerscheinproblem des Herrn Frank Kapper

in der Verwaltungsrundschau

 2004, 418 ff.

Zum Urteil des EuGH vom 29.4.2004, C 476/01 (Kapper)

NJW 2004, 1725

A. Sachverhalt

Herr Kapper hatte ein Problem mit seinem Führerschein³.

Anläßlich einer Verkehrskontrolle stellte die deutsche Polizei fest, dass Herr Kapper nicht im Besitze eines deutschen, sondern nur eines von einer niederländischen Behörde am 11.8.1999 ausgestellten Führerscheines war.

Er war nicht mehr in Besitze eines deutschen Führerscheins (Fahrerlaubnis), weil ihm das Amtsgericht Frankenthal/Pfalz mit Strafbefehl vom 26.2.1998 bereits die deutsche Fahrerlaubnis entzogen hatte wg. Trunkenheit im Straßenverkehr (und den entspr. Führerschein einzog). Zugleich hatte das Amtsgericht die zuständige deutsche Verwaltungsbehörde angewiesen, Herrn Kapper vor Ablauf von 9 Monaten keine neue Fahrerlaubnis zu erteilen (sog. Sperrfrist, die am 25.11.1998 abgelaufen war).

Deshalb vertrat nunmehr das Amtsgericht Frankenthal die Ansicht, er habe jetzt - nachdem die 9-monatige Sperrfrist abgelaufen und er in die Verkehrskontrolle geraten war - in Deutschland ein Kraftfahrzeug ohne gültige Fahrerlaubnis geführt, die ausländische Fahrerlaubnis (nachgewiesen durch den niederländischen Führerschein) genüge nicht.

Denn Herr Kapper müsste nach der EG-Führerschein-Richtlinie mindestens 6 Monate im Hoheitsgebiet des ausstellenden Mitgliedstaates (Niederlande) einen ordentlichen Wohnsitz vor Ausstellung des niederländischen Führerscheins gehabt haben, was nach den Ermittlungen deutscher Behörden nicht zutraf. Das Amtsgericht verhängte deshalb mittels Strafbefehl gegen Herrn Kapper eine Geldstrafe wegen Fahrens ohne Fahrerlaubnis ( § 21 StVG).

Gegen diesen Strafbefehl erhob er Einspruch.

Das Amtsgericht Frankenthal fragte sich jetzt, ob die deutsche Regelung der FeV (§ 28 der Fahrerlaubnisverordnung) mit der Richtlinie 91/439 EWG des Rates in der Fassung der Richtlinie 97/26 EG des Rates vereinbar ist.

Das Amtsgericht hat deshalb das Strafverfahren ausgesetzt und folgende Frage nach der Auslegung des Art. 1 II der Führerschein-Richtlinie dem EuGH zur Vorabentscheidung vorgelegt:

„Verbietet es Art. 1 II der Richtlinie einem Mitgliedstaat, einem Führerschein die Anerkennung dann zu versagen, wenn nach seinen Ermittlungen ein anderer Mitgliedstaat diesen ausgestellt hatte, obwohl der Führerscheininhaber dort nicht seinen ordentlichen Wohnsitz hatte, und kommt der genannten Vorschrift ggf. insoweit konkrete Wirkung zu ?

B. Lösungshinweise

I. Rechtslage in Deutschland (nationale Regelungen ⁴):

1. Die Entziehung der Fahrerlaubnis des Herrn Kapper erfolgte nicht auf der Grundlage der §§ 3 oder 4 StVG durch die Verwaltungsbehörde. Hier ging der Entziehung der Fahrerlaubnis eine Straftat voraus (Trunkenheit im Straßenverkehr, § 316 StGB), so dass das zuständige Amtsgericht die Fahrerlaubnis entzog, den Führerschein einzog und eine 9-monatige Sperre für die Wiedererteilung der neuen Fahrerlaubnis durch die Verwaltungsbehörde festlegte.

a) Nach Ablauf der Sperrfrist (in der Praxis schon etwas früher) wird dann die Neuerteilung der Fahrerlaubnis bei der zuständigen Verwaltungsbehörde beantragt.

b) Dabei ergibt sich folgendes Problem, vor dem auch Herr Kapper stand ⁵: Die Behörde wird in einem derartigen Fall die neue Fahrerlaubnis nach § 20 FeV (Verordnung über die Zulassung von Personen im Straßenverkehr, Fahrerlaubnisverordnung) nur erteilen (und den entspr. Führerschein ausfertigen, § 25 FeV ⁶), wenn der Antragsteller sich zuvor einer medizinisch-psychologischen Untersuchung unterzogen hat (§ 20 III i.V. mit § 11 III 1 Nr.5 und 13 Nr.2 FeV, wg. vorangegangener Entziehung der Fahrerlaubnis auf Grund einer Straftat, die im Zusammenhang mit dem Straßenverkehr steht ⁷).

c) Dieses Problem einer vorherigen medizinisch-psychologischen Untersuchung (die für den zu Untersuchenden natürlich positiv ausgehen muss, damit ihm die neue Fahrerlaubnis erteilt werden kann), umging Herr Kapper, indem er sich einen niederländischen Führerschein ausstellen ließ.

2. Die FeV enthält spezielle Regelungen in § 28 zur „Anerkennung vom Fahrerlaubnissen aus Mitgliedstaaten der EU ⁸.

Danach dürfen Inhaber einer gültigen EU-Fahrerlaubnis mit ordentlichem Wohnsitz in der Bundesrepublik Deutschland (§ 7 I FeV, Mindestaufenthalt von 185 Tagen jährlich in Deutschland) im Umfang der erteilten Berechtigung Fahrzeuge in Deutschland führen.

Diese Berechtigung gilt insbes. aber nicht für Inhaber einer EG-Fahrerlaubnis ⁹, die zum Zeitpunkt der Erteilung ihren ordentlichen Wohnsitz im Inland (d.h. in Deutschland) hatten, § 28 IV 2 FeV.

II. Gemeinschaftsregelung (EG-Führerscheinrichtlinie):

1. Nach Art. 3 I f i.V. mit den Art. 70 ff. des EG-Vertrages (insbes. Art. 71 I c, Maßnahmen zur Verbesserung der Verkehrssicherheit) ist die gemeinsame Verkehrspolitik ein Teil der stufenweisen Verwirklichung des Binnenmarktes ¹⁰.

2. Daraufhin erging die 2. EG-Führerscheinrichtlinie des Rates der EG 91/439/EWG vom 29.7.1991 (11). Die vollständige Umsetzung dieser Richtlinie ist in Deutschland mit Art. 1 des Gesetzes zur Anderung des Straßenverkehrsgesetzes und anderer Gesetze vom 24.8.1998 vollzogen worden ¹². Die Einzelheiten sind nunmehr in der FeV geregelt.

3. „Richtlinien (Art. 249 III EGV) gelten im Gegensatz zu Verordnungen (Art. 249 II EGV) und Entscheidungen (Art. 249 IV EGV) nicht direkt und unmittelbar in den Mitgliedstaaten, sondern bedürfen der Umsetzung in nationales Recht ¹³. Die Richtlinie ist somit ein zweistufiges mittelbares Rechtssetzungsinstrument, mit dem ein Kompromiss zwischen einer EG-einheitlichen Rechtssetzung und der Berücksichtigung nationaler Besonderheiten gefunden ist. Die Mitgliedstaaten bleiben also bei ihrer Umsetzung relativ flexibel ¹⁴.

a) Die Richtlinie hat eine Ähnlichkeit zum Rahmengesetz im deutschen Bundesstaat. Sie begnügt sich damit, den Mitgliedstaaten verbindliche Zielsetzungen im Sinne der Verpflichtung zu deren vollständigen Umsetzung in das nationale Recht aufzuerlegen, ihnen bei der Art und Weise dieser Umsetzung aber freie Hand zu lassen.

b) Im konkreten Fall (Führerschein-Richtlinie) hat der „Rat der EG die Richtlinie erlassen (Art. 249 1 EGV). Der „Rat als Organ der EG ist in den Art. 202 ff. EGV geregelt. Konkret handelt es sich um den sog. „Ministerrat nach Art. 203 EGV, nicht zu verwechseln mit dem „Europäischen Rat der Union nach Art. 4 EUV, der sich aus den Staats- und RegierungSchefs der Mitgliedstaaten sowie dem Präsidenten der Kommission zusammensetzt ¹⁵.

Dieser „Ministerrat in der Besetzung der entspr. Fachminister (hier: Verkehrsminister) ist das Hauptrechtsetzungsorgafl der EG, überträgt aber die Durchführung seiner Rechtsakte regelmäßig der Kommission.

c) Zur Klarstellung ist abschließend noch zu betonen, dass es sich hier um eine EG-Richtlinie (also eine Richtlinie der Europäischen Gemeinschaft, früher „Europäische Wirtschaftsgemeinschaft genannt ¹⁶) und nicht um eine, wie immer wieder dargestellt, sog. EU-Richtlinie handelt (17).

So heißt es auch z.B. im Anhang 1 zu dieser Richtlinie klar und eindeutig: „Bestimmungen zum EG-Muster des Führerscheins.

Es gibt keine EU-Richtlinien (also Richtlinien der Europäischen Union), denn Rechtsgrundlage zum Erlass u.a. von Richtlinien ist, wie oben dargelegt, Art. 249 des EG-Vertrages ¹⁸.

C. Vorlageverfahren beim EuGH ¹⁹

I. Vorbemerkungen

1. Das Vorlageverfahren zum EuGH ist in Art. 234 EGV geregelt. Im konkreten Fall handelt es sich um eine Vorabentscheidung nach Art. 234 1 a) EGV betr. „Auslegung dieses Vertrages. Der EuGH betont im konkreten Fall, dass es um die Auslegung von GemeinschaftsreCht im Vorlageverfahren geht ²⁰.

2. Dabei entscheidet der EuGH (zuständig nach Art. 225 III EGV, nicht das Gericht 1. Instanz) nicht den konkreten Rechtsstreit, sondern er beantwortet nur die abstrakt formulierte Vorlagefrage des nationalen Gerichts ²¹.

Ungefähr die Hälfte aller beim EuGH anhängigen Verfahren sind inzwischen solche Fragen um Vorabentscheiduflg. Damit wird die Verzahnung zwischen Gemeinschaftsrecht und nationalem Recht entscheidend gefördert ²².

3. Das VorabentscheiduflgsVerfahrefl ist von entscheidender Bedeutung dafür, dass das vom EG-Vertrag geschaffene Recht wirklich gemeinsames Recht bleibt und es gewährleistet, dass dieses Recht in allen Mitgliedstaaten der Gemeinschaft immer die gleiche Wirkung hat. Die Vorlageverfahren stellen deshalb das für die europäische Rechtspraxis wichtigste Verfahren der EG dar ²³. Der EuGH ist alleine zuständig zur Entscheidung von Auslegungsfragen des EG-Rechts und hat damit die Befugnis zur interpretativen, die Einheit des GemeinschaftSrechts wahrenden Rechtsfortbildung ²⁴.

II. Zulässigkeit des Vorlageverfahrens zum EuGH:

1. Vorlagefähigkeit:

Das Vorabentscheidungsverfahren wird als „Dialog der Richter zwischen nationaler und europäischer Ebene bezeichnet ²⁶. Vorlegen können nach Art. 234 II EGV alle Gerichte eines Mitgliedstaates. Das Amtsgericht Frankenthal ist ein derartiges deutsches Gericht.

2. Vorlagegegenstand, Art. 234 I EGV

Anlass der Vorlagefrage ist eine Frage nationalen Rechts (hier FeV), Ziel ist die Auslegung europäischen Rechts, hier der EG-Führerscheinrichtlinie.

3. Vorlageberechtigung oder Vorlagepflicht

a) Vorlageberechtigung Es bestehen Zweifel an der Auslegung einer bestimmten Vorschrift, die aus Sicht des vorlegenden Gerichts (Amtsgericht Frankenthal) für das Urteil entscheidungserheblich sind.

b) Eine Vorlagepflicht besteht nach Art. 234 III EGV für Ietztinstanzliche Gerichte, deren Entscheidungen nicht mehr mit Rechtsmitteln des innerstaatlichen Rechts angefochten werden können. . Die Verfassungsbesschwerde beim BVerfG beeinflusst als ausserordentlicher Rechtsbehelf diese Vorlagepflicht nicht.

c) Das Amtsgericht Frankenthal (als zuständiges Gericht in dieser Strafsache gegen Herrn Kapper) ist kein letztinstanzliches Gericht. Es bestand somit keine Vorlagepflicht.

Das Amtsgericht hat durch Beschluss den Prozess gegen Herrn Kapper ausgesetzt und dem EuGH die Vorlagefrage übermittelt ²⁷

4. Formulierung der Vorlagefrage

a) In Art. 234 EGV sind keine Formvorschriften zur Vorlagefrage enthalten. Jedoch muss sich die Formulierung der Vorlagefrage am Zweck des Verfahrens orientieren und einen abstrakt formulierten, für die Lösung des konkreten Falls tauglichen, Obersatz zum Ziel haben. Zur Vermeidung eines unzulässigen Verfahrens empfiehlt sich eine ausführliche Begründung mit Vorlage der Akten ²⁸.

b) Im konkreten Fall hatte die niederländische Regierung die Zulässigkeit der Vorlagefrage bezweifelt ²⁹.

Die Vorlageentscheidung liefere weder zum Sachverhalt noch zu den einschlägigen Vorschriften nationalen Rechts oder zu den Gründen, aus denen die Antwort für die Entscheidung des Ausgangsverfahrens von Bedeutung ist, ausreichende Angaben.

c) Der EuGH weist aber darauf hin, dass es nach ständiger Rspr. ausschließlich Sache der mit dem Rechtsstreit befassten nationalen Gerichte ist, ... sowohl zu beurteilen, ob eine Vorabentscheidung erforderlich ist, als auch, ob die dem Gerichtshof vorgelegten Fragen erheblich sind. Betreffen also die vorgelegten Fragen die Auslegung des Gemeinschaftsrechts, so ist der Gerichtshof grundsätzlich gehalten, darüber zu entscheiden ³⁰

„Nach dieser Rspr. kann der Gerichtshof die Entscheidung über die Vorlagefrage eines nationalen Gerichts nur dann ablehnen, wenn die erbetene Auslegung des Gemelnschaftsrechts offensichtlich in keinem Zusammenhang mit der Realität oder dem Gegenstand des Ausgangsverfahrens steht, wenn das Problem hypothetischer Natur ist oder wenn er nicht über die tatsächlichen oder rechtlichen Angaben verfügt, die für eine sachdienhiche Beantwortung der ihm vorgelegten Fragen erforderlich sind ³¹.

Das ist nach Auffassung des EuGH hier nicht der Fall.

5. Die Vorlagefrage des Amtsgerichts Frankenthal ist daher zulässig ³².

III. „Begründetheit des Vorabentscheidungsverfahrens

1. Eine „Begründetheit gibt es im Vorabentscheidungsverfahren nicht, denn es geht nur um die Auslegung oder Prüfung einer Norm und nicht um ein Klagebegehren. Die Vorlagefrage wird beantwortet, ohne dass der EuGH auf den konkreten Fall eingeht.

2. Beantwortung der Vorlagefrage

a) Der EuGH stellt im konkreten Fall fest, dass bei Prüfung der Vorlagefrage noch einige andere Bestimmungen der Richtlinie 91/439 zu berücksichtigen sind, die sich auch auf die Beantwörtung der Frage auswirken können, und zwar insbes. Art. 8 IV.,, Um eine sachdienliche und möglichst vollständige Antwort auf die Vorlagefrage zu geben, ist diese daher auszuweiten.

Nach Auflassung des EuGH ist deshalb die Frage umzuformulieren und in 2 gesonderten Teilen zu prüfen ³³.

aa) Vorlagefrage des Amtsgerichts Frankenthal im Hinblick auf die Art. 1 II i.V. mit Art. 7 1 b und Art. 9 der Richtlinie (Frage 1):

Anmerkung: Hier geht es um die Frage der Anerkennung des niederländischen Führerscheins in Deutschland, obwohl der Führerscheininhaber dieses Führerscheins nach Erkenntnissen deutscher Behörden in den Niederlanden keinen ordentlichen Wohnsitz hatte (wie es Art. 7 1 b der Richtlinie vorschreibt). Deshalb hätte die niederländische Behörde nach deutscher Auffassung eine Fahrerlaubnis nicht erteilen dürfen.

bb) Das vorlegende Gericht will weiterhin wissen, ob Art. 11 I i.V. mit Art. 8 IV der Richtlinie so auszulegen ist, dass ein Mitgliedstaat (hier: Deutschland) die Anerkennung der Gültigkeit eines von einem anderen Mitgliedstaates ausgestellten Führerscheins nicht deshalb ablehnen darf, weil im Hoheitsgebiet des erstgenannten Mitgliedstaates (hier: Deutschland) auf den Inhaber des Führerscheins eine Maßnahme des Entzugs oder der Aufhebung einer von diesem Staat erteilten Fahrerlaubnis angewendet wurde (hier: Entziehung der Fahrerlaubnis durch das Amtsgericht Frankenthal wegen Trunkenheit im Straßenverkehr), wenn die zusammen mit dieser Maßnahme angeordnete Sperrfrist für die Neuerteilung der Fahrerlaubnis (hier: 9 Monate) abgelaufen war, bevor der Führerschein von dem anderen Mitgliedstaat (hier: Niederlande) erteilt worden ist (Frage 2):

Anmerkung: Hier geht es darum, ob der niederländische Führerschein deshalb in Deutschland nicht anerkannt werden kann, weil er von der niederländischen Behörde nach Ablauf der 9-monatigen Sperrfrist (die das Amtsgericht Frankenthal ausgesprochen hat), erteilt wurde (denn in Deutschland wäre vor Erteilung der neuen Fahr-erlaubnis eine MPU-Untersuchung erforderlich gewesen, siehe die Ausführungen ober unter B I zu den Regelungen in der FeV bei Neuerteilung der Fahrerlaubnis nach vorangegangener Entziehung).

b) Zur 1. Frage (Wohnsitz):

aa) Der EuGH verweist auf seine ständige Rspr., wonach Art. 1 II der Führerscheinrichtlinie die gegenseitige Anerkennung der von den Mitgliedstaaten ausgestellten Führerscheine ohne jede Formalität vorsieht    Die einen Führerschein ausstellenden Behörden haben aber zu prüfen, „ob der Antragsteller seinen ordentlichen Wohnsitz in dem Staat hat, der diesen Führerschein ausstellt, und dass der Besitz eines von einem anderen Mitgliedstaat ausgestellten Führerscheins als Nachweis dafür anzusehen ist, dass der Inhaber des Führerscheins die in der Richtlinie vorgesehenen Voraussetzungen für die Ausstellung erfüllt hat. Folglich verstößt der Aufnahmemitgliedstaat gegen den Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung von Führerscheinen, wenn er vom Führerscheininhaber verlangt, dass er den Nachweis führt, dass er die in der Richtlinie vorgesehenen Voraussetzungen tatsächlich erfüllt hat.

Anmerkung: Die lnhaberschaft des ausländischen EG-Führerscheins spricht dafür, dass der Inhaber diesen in den Niederlanden rechtmäßig erworben hat.

Deshalb ist es in Deutschland auch verboten, bei einer durchgeführten Verkehrskontrolle die Anerkennung eines Führerscheins, der dem Fahrzeugführer von einem anderen Mitgliedstaat ausgestellt worden ist, mit der Begründung zu verweigern, nach in Deutschland vorliegenden Informationen habe der Inhaber dieses Führerscheins zum Zeitpunkt der Ausstellung seinen ordentlichen Wohnsitz in Deutschland gehabt und nicht im Hoheitsgebiet des ausstellenden Staates (hier: Niederlande).

bb) Die Führerscheinrichtlinie verleiht dem Ausstellungsmitgliedstaat (hier: Niederlande) eine ausschließliche Zuständigkeit ... weshalb „es allein Sache dieses Mitgliedstaates ist, geeignete Maßnahmen in Bezug auf diejenigen Führerscheine zu ergreifen, bei denen sich nachträglich herausstellt, dass ihre Inhaber diese Voraussetzungen nicht erfüllt haben.

Insoweit verweist der EuGH bei ernsthaften Zweifeln an der ordnungsgemäßen Ausstellung eines Führerscheins auf Art. 12 III der Richtlinie, wonach entspr. Mitteilungen (der Behörden des „zweifelnden Mitgliedstaates) an den Ausstellungsstaat ergehen sollen. Der EuGH geht davon aus, dass dann der ausstellende Staat „geeignete Maßnahmen ergreift.

Anmerkung: Die deutschen Behörden teilen also ihre Bedenken der zuständigen niederländischen Fahrerlaubnisbehörde mit, die den Sachverhalt prüft

cc) Demnach beantwortet der EuGH die 1. Vorlagefrage wie folgt:

„Art. 1 II ... der Führerscheinrichtlinie ... ist so auszulegen, dass ein Mitgliedstaat einem von einem anderen Mitgliedstaat ausgestellten Führerschein die Anerkennung nicht deshalb versagen darf, weil nach den ihm vorliegenden Informationen der Führerscheininhaber zum Zeitpunkt der Ausstellung des Führerscheins seinen ordentlichen Wohnsitz im Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaates und nicht im Hoheitsgebiet des ausstellenden Mitgliedstaates gehabt hat.

c) Zur 2. Frage (Erteilung der Fahrerlaubnis in den Niederlanden nach Entziehung in Deutschland und nach Ablauf der 9-monatigen Sperrfrist für die Wiedererteilung):

aa) Art. 8 IV der Richtlinie erlaubt es einem Mitgliedstaat (hier: Deutschland) die Gültigkeit eines von einem anderen Mitgliedstaat (hier: Niederlande) ausgestellten Führerscheins dann nicht anzuerkennen, wenn auf dessen Inhaber in seinem Hoheitsgebiet eine Maßnahme der Einschränkung, der Aussetzung des Entzugs oder der Aufhebung der Fahrerlaubnis angewendet wurde. Dabei handelt es sich um eine Ausnahme vom allgemeinen Grundsatz der Anerkennung der von den Mitgliedstaaten ausgestellten Führerscheine, Art. 11 ! (siehe oben unter b).

bb) „Der allgemeine Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung der von den Mitgliedstaaten ausgestellten Führerscheine soll die Freizügigkeit von Personen erleichtern, die sich in einem anderen Mitgliedstaat als demjenigen niederlassen, in dem sie ihre Fahrprüfung abgelegt haben    Die Regelungen der Führerscheinrichtlinie haben deshalb sowohl „unmittelbaren als auch mittelbaren Einfluss auf die Ausübung der Rechte, die durch die Bestimmungen des Vertrages (Anmerkung: EGV) über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer und den freien Dienstleistungsverkehr gewährleistet werden ³⁴, insbes. wegen der Bedeutung der Individualverkehrsmittel.

Anmerkung: Der EuGH betont die Bedeutung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer und des freien Dienstleistungsverkehrs in der EG im Zusammenhang mit dem Besitz einer Fahrerlaubnis (und somit Inhaberschaft des Führerscheines).

cc) „Nach ständiger Rspr. des EuGH sind die Bestimmungen einer Richtlinie, die von einem in dieser Richtlinie aufgestellten allgemeinen Grundsatz abweichen, eng auszulegen

Dies muss erst recht gelten, wenn dieser allgemeine Grundsatz (hier: gegenseitige Anerkennung der ausgestellten Führerscheine) die Ausübung von durch den Vertrag (Anmerkung: EGV) garantierten Grundfreiheiten (Anm.: Art. 39 und 49 EGV) ... erleichtern soll ... Art. 8 IV der Richtlinie hat insbes. den Zweck, es den Mitgliedstaaten zu ermöglichen, in ihrem Hoheitsgebiet ihre nationalen Vorschriften über den Entzug, die Aussetzung und die Aufhebung der Fahrerlaubnis anzuwenden ³⁵... . Die Richtlinie wollte insbes. die Systeme des Führerscheinsumtausches ausdrücklich beseitigen und den Mitgliedstaaten verbieten, die Registrierung oder den Umtausch der nicht von ihren eigenen Behörden ausgestellten Führerscheine zu verlangen, wenn sich der Inhaber dieses Führerscheins in ihrem Hoheitsgebiet niederlässt.

dd) Nun befasst sich der EuGH mit der nationalen Regelung, insbes. § 28 IV Nr. 3 und 4 FeV ³⁶:

„Diese Bestimmungen hindern die deutschen Behörden offenbar daran, die Gültigkeit des von einem anderen Mitgliedstaat ausgestellten Führerscheins u.a. dann anzuerkennen, wenn auf den Inhaber in Deutschland eine von einem Gericht erlassene Maßnahme des Entzugs seiner Fahrerlaubnis angewendet wurde. In einem solchen Fall kann der Betroffene einen in Deutschland gültigen Führerschein anscheinend nur dann erhalten, wenn er bei den zuständigen Behörden die Neuerteilung der Fahr-erlaubnis beantragt und den damit verbundenen Voraussetzungen und Prüfungen genügt (Anmerkung: siehe dazu die Ausführungen unter B I). Jedoch sieht § 28 V FeV ausdrücklich vor, dass die deutschen Behörden dem Betroffenen gestatten können, von seiner von einem anderen Mitgliedstaat erteilten Fahrerlaubnis Gebrauch machen zu können, wenn die Gründe für die Entziehung oder die Sperre nicht mehr bestehen.

Wie sich aus dem Sachverhalt ergibt, war die Sperre für Herrn Kapper am 25.11.1998 abgelaufen. Danach (oder bereits vorher) hätte er einen Antrag auf Neuerteilung der Fahrerlaubnis bei der deutschen Behörde stellen können. „Somit bestand für Herrn Kapper, als ihm am 11.8.1999 von den niederländischen Behörden ein Führerschein ausgestellt wurde, im deutschen Hoheitsgebiet keine Sperre mehr für die Beantragung einer Neuerteilung der Fahrerlaubnis bei den zuständigen Behörden der Bundesrepublik Deutschland.

Die eng auszulegende Vorschrift des Art. 8 IV der Richtlinie erlaubt es einem Mitgliedstaat nicht, sich darauf zu berufen, um einer Person, auf die in seinem Hoheitsgebiet eine Maßnahme des Entzugs der Fahrerlaubnis einer früher von ihm erteilten Fahrerlaubnis angewendet wurde, „auf unbestimmte Zeit die Anerkennung der Gültigkeit eines Führerscheins zu versagen, der ihr möglicherweise in einem anderen Mitgliedstaat später ausgestellt wird   Ist nämlich auch noch die zusätzlich angeordnete Sperrfrist abgelaufen (wie konkret im Fall Kapper), so verbietet es Art. 11 I i.V. mit Art. 8 IV der Richtlinie diesem Mitgliedstaat, weiterhin die Anerkennung der Gültigkeit eines Führerscheins, der später dem Betroffenen von einem Mitgliedstaat ausgestellt worden ist, abzulehnen.

ee) Dagegen wird eingewandt, dass gerade die nationalen Vorschriften wie z.B. § 28 FeV darauf abzielen, die zeitlichen Wirkungen einer Maßnahme der Entziehung auf unbestimmte Zeit verlängern und den deutschen Behörden die Zuständigkeit für die Neuerteilung der Fahrerlaubnis vorbehalten sollen. „Das wäre aber die Negation des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung der Führerscheine entspr. dem System der Führerscheinrichtlinie, wenn man einen Mitgliedstaat für berechtigt hielte, die Anerkennung eines von einem anderen Mitgliedstaat ausgestellten Führerscheins unter Berufung auf seine nationalen Vorschriften unbegrenzt zu verweigern.

ff) Demnach beantwortet der EuGH die 2. Vorlagefrage wie folgt:

„Art. 1 II i.V. mit Art. 8 IV der Führerscheinrjchtlinie ist so auszulegen, dass ein Mitgliedstaat die Anerkennung der Gültigkeit eines von einem anderen Mitgliedstaat ausgestellten Führerscheins nicht deshalb ablehnen darf, weil im Hoheitsgebiet des erstgenannten Mitgliedstaates auf den Inhaber des Führerscheins eine Maßnahme des Entzugs oder der Aufhebung einer von diesem Staat erteilten Fahrerlaubnis angewendet wurde, wenn die zusammen mit dieser Maßnahme angeordnete Sperrfrist für die Neuerteilung der Fahr-erlaubnis in diesem Mitgliedstaat abgelaufen war, bevor der Führerschein von dem anderen Mitgliedstaat ausgestellt worden ist.

D. Bedeutung und Auswirkungen der EuGH-Entscheidung

I. Zum Strafverfahren gegen Herrn Kapper (Vorwurf des Fahrens ohne Fahrerlaubnis):

1. Den Ausführungen des EuGH (1. Vorlagefrage) ist zu entnehmen, dass Herr Kapper eine gültige niederländische Fahrerlaubnis hatte, als er in die Verkehrskontrolle in Deutschland geriet. Ein strafrechtlicher Vorwurf wegen Fahrens ohne Fahrerlaubnis kann ihm gegenüber nicht erhoben werden, der objektive Tatbestand des § 21 StVG liegt nicht vor.

2. Anders ist der Fall zu beurteilen, wenn sich später (nach entspr. Unterrichtung durch deutsche Behörden) aufgrund der Ermittlungen der niederländischen Behörden, die dafür allein zuständig sind (wie der EuGH ausdrücklich betont hat), herausstellt, dass die Voraussetzungen des Art. 7 1 b der Richtlinie (ordentlicher Wohnsitz während eines Mindestzeitraumes von 6 Monaten vor der Ausstellung des niederländischen Führerscheins) bei Herrn Kapper nicht vorlagen.

a) Dann würde die niederländische Behörde die Erteilung des Führerscheins „rückgängig machen (siehe oben unter C III 2 b). In Anwendung des Rechtsgedankens des § 48 I 1 VwVfG könnte man an eine „Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsaktes durch die niederländische Behörde denken, die auch für die Vergangenheit möglich ist. Diese behördliche Entscheidung könnte dann auf den Zeitpunkt der fehlerhaften Erteilung der niederländischen Fahrerlaubnis rückwirken (11.8.1999).

b) Herr Kapper wäre dann zum Zeitpunkt der Verkehrskontrolle in Deutschland (nach Erteilung des rechtswidrigen Führerscheins in den Niederlanden) nicht im Besitze einer gültigen Fahrerlaubnis gewesen und hätte sich wegen Fahrens ohne Fahrerlaubnis in Deutschland strafbar gemacht ³⁷.

II. Keine systematischen Kontrollen:

1. Die Richtlinie sieht keine systematischen Kontrollen zwischen den verschiedenen Mitgliedsländern vor. Art. 12 III spricht vom „Informationsaustausch der Mitgliedstaaten über die registrierten Führerscheine im Bedarfsfalle.

Der Gerichtshof hat im Urteil Kommission/Niederlande (38) ausdrücklich die Möglichkeit für den Aufnahmestaat ausgeschlossen, Verfahren der systematischen Kontrolle einzuführen, die gewährleisten sollen, dass die Inhaber von Führerscheinen, die von anderen Mitgliedstaaten ausgestellt wurden, die in der Führerscheinrichtlinie vorgesehene Voraussetzung eines Wohnsitzes im Ausstellungsmitgliedstaat tatsächlich erfüllt haben. ³⁹

2. Dagegen ist im „Stern-Artikel ausgeführt: „Abhilfe gegen die vertrackte Lage des Gesetzgebers, der die Missetäter natürlich nicht davonkommen lassen will, schafft nur ein europa weites Sündenregister, das wir nun wohl in Windeseile bekommen werden, so Rechtsanwalt Gebhardt von der Arbeitsgemeinschaft Verkehrsrecht im Deutschen Anwalts-verein. „Jede EU-Führerscheinbehörde könnte dann via Datenleitung blitzschnell feststellen, ob sich bei ihr gerade ein schwarzes oder weißes Schaf zur Prüfung anmeldet.

Was dazu wohl der EuGH meint ?

III. Konkrete Uberprüfungen

Diese hat der EuGH bei „ernsthaften Gründen, die Ordnungsmäßigkeit eines von einem Mitgliedstaat ausgestellten Führerscheines zu bezweifeln, ausdrücklich erlaubt ⁴⁰, insbes. bei der Frage der Prüfung des ordentlichen Wohnsitzes im ausstellenden Mitgliedstaat.

Der „zweifelnde Mitgliedstaat hat seine Bedenken dem anderen Mitgliedstaat im Rahmen der gegenseitigen Unterstützung und des Informationsaustausches nach Art. 12 III der Richtlinie („im Bedarfsfall) mitzuteilen (d.h. die deutschen Behörden informieren die niederländischen Behörden). Dann ist es allein Sache des ausstellenden Mitgliedstaates, geeignete Maßnahmen in Bezug auf diejenigen Führerscheine zu ergreifen, bei denen sich nachträglich herausstellt, dass ihre Inhaber die Voraussetzungen entspr. der Richtlinie nicht erfüllen (siehe oben unter I 2).

IV Erteilung der niederländischen Fahrerlaubnis nach Ablauf der Sperrfrist

Hier hat der EuGH eindeutig und unmissverständlich klargestellt (siehe die Beantwortung der 2. Vorlagefrage), dass es sich bei den Anforderungen der (deutschen) FeV um eine nationale Regelung handelt. Die deutschen Regelungen im Zusammenhang mit der Neuerteilung der Fahrerlaubnis nach vorangegangener Entziehung finden aber keine Anwendung, wenn der ausstellende Mitgliedstaat (ordentlicher Wohnsitz dort vorausgesetzt) nach Auflauf der Sperrfrist eine FahrerIaubnis erteilt.

Die Überschrift über dem bereits mehrfach genannten Artikel im „Stern mit dem Titel „Absurder Scheinerfolg ist demnach nicht zutreffend.

* Der Verfasser ist u.a. Arbeitsgemeinschaftsleiter für Rechtsreferendare und Lehrbeauftragter an der Fachhochschule der Sächsischen Verwaltung in Meißen

1  Urteil der 5. Kammer des EuGH vom 29.4.2004, Rs C- 476/01, NJW 2004, 1725. In dieser Entscheidung sind sowohl die nationalen Regelungen (FeV) als auch die Festlegungen der EG-Richtlinie, auf die es ankommt, abgedruckt.

2  Zusammengestellt aus dem vom EuGH dargestellten Sachverhalt einschl. Ausführungen in den Gründen und dem „Stern-Artikel, siehe Fn. 3.

3  Damit haben sich auch schon die Medien beschäftigt, siehe z.B. den Artikel im „Stern, Heft 27/2004, S. 144, unter der Uberschrift „Absurder Scheinerfolg.

4  Siehe Weber, Der Bescheid über die Entziehung der Fahrerlaubnis nach dem neuen StVG, zugleich ein Überblick über die wichtigsten Neuregelungen ab 1.1.1999, VR 2002, 193 ff.

5  Siehe den angesprochenen Artikel im „Stern, Fn. 3; zur Rechtslage bei Neuerteilung der Fahrerlaubnis nach vorangegangener Entziehung siehe den Aufsatz des Verfassers in Fn. 4, S. 199, wobei sich die dortigen Ausführungen nur auf eine vorausgegangene Entziehung der Fahrerlaubnis durch die Verwaltungsbehörde nach den §§ 3 oder 4 StVG bezogen.

6  Dabei ist zwischen Fahrerlaubnis und Führerschein zu unterscheiden: Die Fahrerlaubnis der von der Fahrerlaubnisbehörde erteilte begünstigende Verwaltungsakt, der zum Führen eines Kraftfahrzeugs berechtigt. Der Führerschein dagegen ist nur die Urkunde, die zum Nachweis des Rechts aus dem Verwaltungsakt „Fahrerlaubnis dient, siehe § 52 S. 1 VwVfG.

7  Siehe dazu VGH München, NZV 2001, 494 ff.; OVG Koblenz, NJW 2000, 2442; aktuell VGH Mannheim, NZV 2004, 319.

8  Auch nachzulesen im Urteil des EuGH, Fn. 1; konkret hier Fahrerlaubnis (und entspr. Führerschein) für Herrn Kapper, ausgestellt vom Mitgliedstaat Niederlande.

9  Richtigerweise muß die Bezeichnung lauten: EG-Führerschein, siehe die Ausführungen unter II, Gemeinschaftsregelung.

10   Siehe dazu bereits EuGH, RsC-97/78 Slg. 1978, 2311 - Schumalla.

11 Die 1. Richtlinie des Rates zur Einführung des EG-Führerscheins vom 4.12.1980 ist z.T. durch die 3. VO zur Anderung straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 23.11.1982 für Deutschland wirksam geworden.

Diese 2. Richtlinie hat der „Rat der EG erlassen, gestützt insbes. auf Art. 75 EGV, auf Vorschlag der Kommission nach Stellungnahme des Europäischen Parlaments und des Wirtschafts- und Sozialsausschusses.

12   Verkehrsblatt 1998, 5. 731 ff. In der Fußnote wird ausdrücklich darauf hingewiesen, dass dieses Gesetz insbes. der umsetzung der 2. Richtlinie dient.

13   Siehe dazu die Ausführungen unter Fn. 11; weiteres Beispiel für eine Richtlinie: EuGH Slg. 1999, 1-7599 ARD/Pro 7 betr. Auslegung der Fernsehrichtlinie; Fallbesprechung bei Haus/CoIe, Grundfälle zum Europarecht, JuS 2002, 1181 ff., 2003, S. 354 und 358.

Dabei handelt es sich um sog. EG-Sekundärrecht, Primärrecht ist z.B. der EGV.

14 Haus/CoIe, JuS 2003, 149; Oppermann, Europarecht, 2. A. 1999, S. 209 ff.

15 Siehe dazu Haus/CoIe, Fn. 13, dort S. 146, Fn. 10.

16   Oppermarin, S. 179.

17   Die im BGBI. 1998, 5. 2214 ff., abgedruckte VO über die Zulassung von Personen zum Straßenverkehr und zur Anderung straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften (insbes. mit der neuen FeV) verweist in der Fußnote ausdrücklich auf die damit beabsichtigte Umsetzung der entspr. EG-Richtlinien. § 28 der FeV lautet aber wie folgt:  „Anerkennung von FahrerlaubniSsen aus Mitgliedstaaten der EU ... !

18   Trotzdem wird immer wieder von der EU-Führerschein-Richtlinie gesprochen, so z.B. Gehrmann, Das Gesetz zur Anderung des StVG und anderer Gesetze, NJW 1998, 3534 ff. Auch in dem unter Fn. 3 genannten Artikel im „Stern ist die Rede vom sog. EU-Führerschein.

Zutreffend Haus/CoIe, Fn. 13, S. 148: Rechtsakte kann die EG in Form von Verordnungen, Richtlinien und Entscheidungen erlassen, Art. 249 EGV.; ebenso Oppermann, S. 179: „Rechtssetzungskompetenz der EG zum Erlaß von Verordnungen, Richtlinien und Entscheidungen nach Art. 249 EGV.

19   Dazu grundsätzlich Oppermann, S. 285 ft.; Haus/CoIe, JuS 2003, 358 ff...

Weitere Beispiele für Vorlageverfahren: Urteil des Plenums des EuGH vom 6.11 .2003, Rs. C-243/01 (Gambelli), Italienisch-britische lntersportwetten, NJW 2004, 139; Urteil des EuGH vom 20.3.1997, Rs. C-24/95 (Alcan), Rückforderung unzulässiger BeihiIfe~, EuZW 1997, 276; Beschluss des BVerwG vom 24.10. 2001 (Gewerbearchiv 2002, 154) zur Vorlage an den EuGH betr. die sog. „Laserdrome, bisher vom EuGH noch nicht entschieden;

Anmerkung: Siehe dazu den Aufsatz des Verfassers Der EuGH und das behördliche Verbot des Betreibens eines sog. Laserdromes  VR 2005, 96 ff.

EuGH Slg. 1999,I-7599 ARD/Pro 7 betr. Auslegung der Fernsehrichtlinie; Fallbesprechung bei Haus/CoIe, Fn. 13, S. 354 und 358.

20   EuGH, Fn. 1, S. 1726.

21   Oppermann, S. 288.

22   Oppermann, S. 285.

23   Oppermann, S. 286.

24   Oppermarln, S. 286.

25   Im konkreten Fall macht der EuGH dazu Ausführungen auf S. 1726; grundsätzlich zur Zulässigkeit Oppermann, S. 288; Haus/CoIe, JuS 2003, 358.

26   Haus/CoIe, JuS 2003, 358.

27   Oppermann, S. 289; siehe auch den Sachverhalt im konkreten Verfahren, wie er in der Entscheidung des EuGH nachzulesen ist. Nach Art, 23 II der Satzung des EuGH übermittelt das aussetzende Gericht die Entscheidung dem Gerichtshof.

28   EuGH Slg. 1993,I-393 (Telemarsicabruzzo); EuZW 1997, 142.

29   Nach Art. 23 II der Satzung des EuGH können die Parteien, die Mitgliedstaaten usw. beim Gerichtshof Schriftsätze einreichen oder schriftliche Erklärungen abgeben.

30   unter Hinweis auf die ständige Rspr., z.B. Slg. 2003, I-1931, EuZW 2003, 315 (Adolf Truley), und Slg. 2003,   I-5321, EuZW  2004, 160 (Korhonen).

31 unter Hinweis auf die ständige Rspr., siehe Fn. 30; Oppermann, S. 288.

32   So ausdrücklich der EuGH im konkreten Fall, Fn. 1, S. 1726, Rdnr. 30.

33 Es wird nochmals darauf hingewiesen, dass die für die Entscheidung des EuGH maßgeblichen nationalen (FeV) und Gemeinschafts-Regelungen (Führerschein-Richtlinie) in der veröffentlichten Entscheidung nachzulesen sind; siehe Fn. 1.

34 Freizügigkeit der Arbeitnehmer, Art. 39 EGV; freier Dienstleistungsverkehr, Art. 49 EGV; Herr Kapper ist, wie sich aus dem „Stern-Artikel ergibt, „selbstständiger Kaufmann für Bodenbeläge und Tapeten und deshalb auf das Auto angewiesen.

35 In Deutschland z.B. strafgerichtliche Entziehung der Fahrerlaubnis oder Entziehung der Fahrerlaubnis durch die Behörde nach den §§ 3 und 4 StVG.

36   Auch nachzulesen in der Entscheidung des EuGH, Fn. 1.

37 Siehe für den umgekehrten~ Fall der Entziehung der Fahrerlaubnis durch rechtskräftiges urteil und späterer Entscheidung im Wiederaufnahmeverfahren, dass diese Entscheidung aufgehoben wurde BayObLG NZV 1992, 42; keine Bestrafung wg. Fahrens ohne Fahrerlaubnis, wenn der ursprünglich Verurteilte in der Zeit zwischen der Rechtskraft dieses urteils und dessen Aufhebung im Wiederaufnahmeverfahren ein Kraftfahrzeug geführt hat, das er aufgrund dieser Fahrerlaubnis führen durfte.

38 Slg. 2003, I-7485, Rdnr. 61.

40   EuGH im konkreten Fall, Fn. 1, S. 1726, Rdnr. 46.

40   EuGH, Fn. 1, S. 1727, Rdnr. 48.

juris

Verfasser diskutiert als Klausurfall die Entscheidung des EuGH vom 29.4.2004 zur Anerkennung von Führerscheinen, die in einem Mitgliedsstaat der EU ausgestellt worden sind, wenn der für dieselbe Person in Deutschland ausgestellte Führerschein wegen eines Verkehrsdelikts vorübergehend entzogen worden ist.

Zunächst schildert er den Sachverhalt und stellt die für die Lösung maßgeblichen Rechtsgrundlagen nach deutschem und europäischem Recht dar. Sodann geht er ausführlich auf das Vorlageverfahren ein, in dem der EuGH über die aufgeworfenen Fragen zu entscheiden hatte. Der Autor skizziert in lehrbuchhafter Form verfahrensrechtliche und inhaltliche Grundlagen und Besonderheiten dieses Verfahrens, zeichnet die Formulierung der Vorlagefrage nach und erläutert den Argumentationsgang des EuGH bei der Umformulierung und Beantwortung der Fragen; seine Darstellung ergänzt er um Anmerkungen zur Erläuterung und Klarstellung schwieriger Aspekte des Falls.

In einem abschließenden Teil geht er den von der Entscheidung zu erwartenden Auswirkungen nach und bewertet die Entscheidung, auch in kritischer Auseinandersetzung mit der dazu vorliegenden Presseberichterstattung.